央行迎新一轮管理体制改革，从大区分行重回省分行意味着什么

作者： 杜川

[ 根据改革方案，央行迎新撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、轮管理体总行直属营业管理部和省会城市中心支行，制改重在31个省（自治区、大区直辖市）设立省级分行，分行在深圳、省分大连、行意宁波、央行迎新青岛、轮管理体厦门设立计划单列市分行。制改重不再保留中国人民银行县（市）支行，大区相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。分行 ]

中国金融监管体系将开启“一行一总局一会一局”（中国人民银行、省分国家金融监督管理总局、行意证监会、央行迎新外汇管理局）的新时代。3月7日，国务院最新机构改革方案出炉，除了上述全局性的变化，人民银行地方分支机构的改革也引发了热议。

根据改革方案，中国人民银行将进行分支机构改革，从现行的大区分行回归到省分行制度，同时，不再保留人民银行县（市）支行，相关职能上收至地（市）中心支行。

据记者了解，央行分支机构改革的方向早已有苗头，恢复省级分行也并非一蹴而就，此前一些业务权限已经恢复至省会中心支行层面，此次改革是在制度层面最终定音。

金融监管政策专家周毅钦认为，此举既有利于增强中央银行执行货币政策的权威性，增加中央银行金融监管的独立性，增强金融监管的统一和效能，也方便跨省范围内统一调度监管力量，摆脱各方面的干预，提高金融监管的效率。

植信投资研究院高级研究员王运金表示，这将有利于加强央行分支机构与地方政府之间的协调配合，有助于增强货币政策的传导性，更好地支持金融服务实体经济功能，也利于提升央行宏观审慎监管能力，增强防范和化解地方金融风险的能力。

从大区分行重回省分行体制

在统筹推进央行分支机构改革方面，从公布的改革方案看：撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

实际上，早在第五次全国金融工作会议后，央行体制改革的方向便已被确立，央行九大区行职能定位和去留问题就一直被各方所关注。

大区行的设立早在20年前。1998年10月，为了增强执行货币政策的权威性和金融监管的独立性，国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》。该方案决定31个全国省级分行，在9个中心城市设立分行。

据悉，当时央行改革参照了美联储13个大区行的模式，撤销成立九大区行，作为中国人民银行的派出机构。分别为：天津分行（管辖天津、河北、陕西、内蒙古）、沈阳分行（管辖辽宁、吉林、黑龙江）、上海分行（管辖上海、浙江、福建）、南京分行（管辖江苏、安徽）、济南分行（管辖山东、河南）、武汉分行（管辖湖北、湖南、江西）、广州分行（管辖广东、广西、海南）、成都分行（管辖四川、贵州、云南、西藏）、西安分行（管辖陕西、甘肃、青海、宁夏，新疆）和北京、重庆两家营业管理部，分行行长的行政级别是正局级。

周毅钦表示，在上世纪90年代初期，中央逐渐感觉到，地方政府对央行地方分支机构在制定货币政策以及银行监管方面的干预越来越多，这也催化了人民银行的地方管理体制改革。后来经过长期酝酿、反复研究，最终确定，根据地域关联性、经济金融总量和金融监管的需要，考虑到中国地区差异大的特征，成立九大区行。既有利于增强中央银行执行货币政策的权威性，增加中央银行金融监管的独立性，增强金融监管的统一和效能，也方便跨省范围内统一调度监管力量，摆脱各方面的干预，提高金融监管的效率。

不过，从后面实践效果来看，却出现了一些问题。招联首席研究员董希淼对记者表示，跨行政区域设立大区分行的初衷是为了解决央行管理的地方保护主义、地方政府干涉等问题。但是大区分行设立后也出现了跟地方政府难以协同，自身管理幅度又比较大，难以有效发挥作用等问题。

“后期大区分行虽然保留，但是基本上只管所在省的央行工作。比如，广州分行只负责广东省范围内的职责，深圳中心支行也不归广州分行管，基本上就没有发挥大区分行的作用了。现在在制度上明确撤销大区分行，其实是顺水推舟，是基于实际情况做了一个最后的调整。”董希淼说。

周毅钦也指出大区分行设立后出现的问题：一是大区行模式缺乏地方政府的全力支持与配合，央行在地方上的一些工作推进亦受到掣肘。二是这种模式和后来形成的一行三会、一行两会的地方监管方式不适应，分管几个省份的大区分行较难兼容不同区域的经济差异。这也是近年来央行九大区行职能定位和去留问题一直为各方所关注的原因。恢复省级分行已酝酿多年，按分省管理，大区行回归省分行体制改革也已启动。

王运金认为，央行地方分支机构的调整解决了长期以来大区分行难以有效兼顾不同区域的经济差异、与其他地方金融监管部门机制不匹配等问题，实现了与我国行政区划之间的匹配，利于加强央行分支机构与地方政府之间的协调配合，有助于增强货币政策的传导性，更好地支持金融服务实体经济功能，也利于提升央行宏观审慎监管能力，增强防范和化解地方金融风险的能力。

周毅钦指出，重新调整成省级分行模式，让央行地方分行与行政区划之间完全匹配，后续加强与地方政府之间协调配合，加强和其他中央金融监管部门的地方派出机构之间的协调配合，这对于处置地方金融机构风险（例如河南村镇银行事件）、地方金融市场事件（例如城投）、加强地方宏观调控（例如房地产）等都会产生直接的影响。

不再保留县级支行

除了恢复省级分行的改革外，县支行的改革则更引人关注。

改革后，地市一级的人民银行变为最基层人民银行。根据改革方案，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

王运金认为，不再保留县级支行的改革调整也是出于精简国家机构、提高政策执行与监管效率的考虑。

公开资料显示，县支行根据有关规定参与辖区系统性金融风险的防范化解，维护地区金融稳定；维护辖区支付结算系统的正常运行，负责大额和可疑支付交易报告制度的实施和反洗钱案件的协查；承担辖区内外汇管理、经理国库、货币发行及人民币流通管理、统计研究、征信管理、安全保卫、党的建设等职责。

金融监管研究院院长孙海波表示，吸收了县一级业务量，会使地市级支行业务量增加较多。他举例称，县级支行有的业务目前还有初审和收集资料的职能，比如再贷款、金融债等等，今后如果没有互联网手段，有些距离地市较远的县，资料的审核补充，反复往返都会比较麻烦。一些金融政策传导、宣传也会受到较大影响。

此外，改革会涉及地方县（市）支行的人员安排与调整问题。

“央行接下来主要履行货币政策和宏观审慎管理职责。”董希淼预计县市支行下一步一部分职能就并到所在的地市中心支行，一部分人员可能会并入地市中支，另一部分人员可能并入金融监管总局的派出机构，从而加强县（市）金融监管力量，提高监管效率。

孙海波预计，比较大的概率是人民银行县支行人员大多到新成立的监管局，因为县一级的银保监只有派出组，只有3~4人，县一级的人民银行一般有20多人，所以新的县一级金融监督管理局应该会以县级人民银行人员为主。另外，县级的外汇管理局本来是和人民银行合署办公的，根据方案，边境或外贸结售汇业务量大的地区，根据工作需要可以由地市人民银行派出机构方式履行相关管理服务职能，也就是说外汇局可能在县一级还有派出机构。

人民银行经历多轮管理体制改革

记者翻阅《中国共产党领导下的金融发展简史》发现，中国人民银行成立至今经历了多轮管理体制改革。

中国人民银行成立于1948年12月1日，是新中国集中统一的金融体系形成的开端。到1949年年末，各区行下设省、市分行、地区中心支行、县支行和街道办事处营业所、储蓄所。从此统一、覆盖面广的国家银行机构网初步形成。

1952年末，中国开始确立了高度集中的银行体制的雏形。进入“一五”时期，由于所有制结构趋向单一，银行体制的集中统一进一步加强，撤销了大区行，进一步加强了中国人民银行总行对全国金融活动的统一领导和管理。“大一统”中国人民银行体制形成。

改革开放后，随着金融的变革与发展，经济金融体制改革拉开序幕。

1978年1月，中国人民银行与财政部正式分开办公，中国人民银行总行的内设机构恢复到14个司局，各省、自治区、直辖市以下的银行机构也在1978年内全部完成了与财政部门的分设工作，到1978年末，全面恢复了中国人民银行的统一体制。

随着经济的日益发展，迫切需要加强对金融业的统一管理和综合协调，中央银行制度正式建立。1983年9月17日，国务院发布了关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定，正式宣布确立中央银行制度，中国人民银行开始专门行使中央银行职能后，集中力量研究和实施金融宏观政策，加强信贷总量的控制和金融机构间的资金调节，以保持货币稳定。

更深层次的改革则发生在1993年，国务院关于金融体制改革的决定中，把建立和完善以中央银行为核心的金融宏观调控体系作为改革的三大目标之一，并且明确中国人民银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定，对金融机构实行严格的监督，保证金融体系安全有效的运行。

具体措施包括：中国人民银行总行集中了货币发行权、信贷总量调控权、基础货币管理权和基准利率调节权；从1994年开始，停止财政部向中国人民银行透支，从1995年开始，停止财政部向中国人民银行借款，从此完全切断了向财政供应基础货币的渠道。

在中国人民银行专门行使中央银行职能后，其组织机构也相应做了调整，1985年后，为协调专业银行间的竞争，中国人民银行大量设立县支行。到1986年，全国2017个县共设立县支行1863个，在省会城市不但设省分行，还设市分行，同时在地区所在地的县城不仅设二级分行，还设县支行。

1998年改革的主要内容是跨行政区设分行。当年11月18日，中国人民银行上海分行率先成立。此后至12月18日，中国人民银行九家跨省份分行全部挂牌成立。与此同时，按照先建后撤的原则，中国人民银行撤销了31家省级分行，对中国人民银行九家跨省份分行和中心支行的职能分工进行了调整。

这九家跨省份分行从1999年1月1日起正式对外履职，中国人民银行新的管理体制框架基本确立。

中国人民银行刚开始专门行使中央银行职能时，由于我国的证券市场尚未形成，金融市场还只有货币市场，因此，当时由中央银行统一管理金融市场是符合当时实际情况的。十多年后，情况发生巨大变化，继续由中国人民银行监督证券市场已经不再适宜。从1998年起，我国金融监管体系开始实行银、政、保的分业经营和分业监管模式。

目前我国已初步形成较为完备的金融监管框架，包括“一委一行两会一局”，以及地方金融监管局。

北京大学国家发展研究院副院长、中国金融四十人论坛学术委员会主席黄益平撰文指出，过去40年（改革开放以来）我国金融体系始终比较稳定，关键在于两点：一是政府兜底；二是中国经济持续地高增长。这两点保证了风险发生时，政府可以稳住投资者信心，不至于出现挤兑恐慌，从而为政府处置存量风险、暂停增量风险留足时间。但问题在于，政府兜底无法长期持续，我国经济增速也在不断放缓。过去应该由监管发挥作用的很多事情都被政府所替代，但实际上并未管控住金融风险，这导致我国金融监管相对较弱。

他指出，在当前市场环境下，这一套过去行之有效的金融体系的有效性在不断下降，未来我国将朝着提高直接融资比重、提高市场化和国际化程度、提高监管效能的方向前进。

(责任编辑：时尚)